森林環(huán)境的惡化已經(jīng)使可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護成為國際林業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵問題，這也使得入世后的中國林業(yè)，在由傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，面臨更大的挑戰(zhàn)。作為解決森林問題、實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的一種有效手段，森林認(rèn)證已經(jīng)在世界范圍內(nèi)得到了越來越多的國家的認(rèn)可和支持。在我國，人們也逐漸認(rèn)識到森林認(rèn)證對于森林經(jīng)營和管理工作與國際接軌，實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展的重大意義。本文將主要從法律的視角進一步探討森林認(rèn)證的相關(guān)問題，以促進我國森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

    一、我國森林資源保護的現(xiàn)狀

    我國對森林資源的保護和管理較之從前已經(jīng)有了很大的改觀，但仍然存在一些問題。比如說，森林資源總量不足，增長緩慢，存在重造林、輕管護，邊建設(shè)、邊破壞的現(xiàn)象；森林資源結(jié)構(gòu)不合理，可采資源銳減，按目前的消耗速度，再過五年半可采資源將消失殆盡；森林資源質(zhì)量不高，林地生產(chǎn)力日趨下降；超限額采伐、林地逆轉(zhuǎn)呈擴張之勢等等。這些問題反映出森林資源管理形勢十分嚴(yán)峻，一方面國家投入大量資金恢復(fù)植被，另一方面僅有的森林資源在不斷地遭到破壞。

造成上述問題的原因也很多，諸如1、某些利益方短期行為明顯，往往是局部利益考慮的多、全局利益考慮的少；2、森林法律法規(guī)的具體落實缺乏實效，有些法律滯后，不適應(yīng)新的形勢發(fā)展的要求；3、在森林資源管護與發(fā)展的關(guān)系上，重造輕管，致使森林資源增長緩慢。我們知道造林要取得成效必須是“三分造，七分管”，但是某些地方是“七分造，三分管，甚至沒有管”，片面追求造林?jǐn)?shù)量增加，忽視造林質(zhì)量提高，加之經(jīng)營不合理，致使造林成效難以鞏固；4、不合理的利用方式是造成森林資源質(zhì)量下降的重要原因之一，普遍存在單純追求經(jīng)濟效益的傾向，森林質(zhì)量不斷下降，生態(tài)功能日趨減弱；5、重點國有林區(qū)現(xiàn)行的管理體制不僅造成了國家對重點林區(qū)森林資源監(jiān)督管理失控，同時也是造成森林資源過量消耗的重要根源。①如果這些問題不解決，將影響到林業(yè)生存和發(fā)展的空間，影響到我國國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)林業(yè)的跨越式發(fā)展也就無從談起。

    事實上，森林采伐本身并不意味著一定會破壞森林，假如人們以不破壞環(huán)境的方式，模仿森林的自然發(fā)育過程來采伐森林，是不會對森林造成不良影響的。在現(xiàn)今的森林法律法規(guī)政策的體系下，由于其本身的局限性，對上述問題我們往往難以避免，更難以解決，這使得我們很難再自信的去面對森林。而森林認(rèn)證的出現(xiàn)給了我們走出這一困境的希望與動力。

    二、森林認(rèn)證概述

    森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)證是一種運用市場機制來促進森林可持續(xù)經(jīng)營的工具，簡稱森林認(rèn)證、木材認(rèn)證或統(tǒng)稱認(rèn)證。森林認(rèn)證包括兩個基本內(nèi)容，即森林經(jīng)營認(rèn)證和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證。森林經(jīng)營認(rèn)證是根據(jù)所制定的一系列原則、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，按照規(guī)定的和公認(rèn)的程序?qū)ι纸?jīng)營業(yè)績進行認(rèn)證，而產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證是對木材加工企業(yè)的各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即從原木運輸、加工、流通直至最終消費者的整個鏈進行認(rèn)證。①通俗地講，森林認(rèn)證就是由一個獨立的第三方來對森林的經(jīng)營管理方式進行評估并簽發(fā)一個書面證書的過程；對以可持續(xù)方式經(jīng)營從而得到了認(rèn)證的森林中采伐出來的產(chǎn)品還可以貼上“綠色標(biāo)簽”。②森林認(rèn)證一個突出的特點就是自愿性，體現(xiàn)的是申請者的自覺意識。森林認(rèn)證是一個市場經(jīng)濟措施，通過市場導(dǎo)向提高合理利用森林的意識，從而達到實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的目的。森林認(rèn)證之所以由獨立的第三方進行，其目的是為了保證森林認(rèn)證的公正性和透明性。森林認(rèn)證是對森林經(jīng)營進行證明的過程，內(nèi)容涉及森林經(jīng)營的經(jīng)濟可行性、生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護以及社區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

    1993年成立于加拿大多倫多的全球森林管理委員會（FSC），在全面考慮環(huán)境、經(jīng)濟和社會三個方面因素之后，制定了森林可持續(xù)經(jīng)營的原則和標(biāo)準(zhǔn)，形成一套保護森林的認(rèn)證體系，要求林產(chǎn)品零售商所銷售的林產(chǎn)品不會破壞森林。森林認(rèn)證通過“產(chǎn)銷監(jiān)管鏈”對木材產(chǎn)品進入市場進行全過程跟蹤，即從森林到鋸木廠，再到木材加工廠，再到倉庫和商店，直至進入顧客手中。它是通過市場需求來推動企業(yè)對森林實行良好經(jīng)營的工具。FSC認(rèn)證體系是目前世界上較為成熟、可操作性強的森林認(rèn)證體系。木材或家具生產(chǎn)商一旦貼上FSC的標(biāo)簽，等于拿到了在全球林業(yè)市場暢通無阻的通行證。因為FSC這面招牌表明他們的木材及其產(chǎn)品是來自那些經(jīng)營良好的森林。這樣用戶對木材及其產(chǎn)品市場的來源也就更清楚、并且容易識別。消費者就可以在選購木材、紙張和投資的過程中能夠支持林業(yè)向良性的方向發(fā)展。

    森林認(rèn)證的出現(xiàn)才十年左右時間，而被廣泛應(yīng)用也只是近五年的事，中國正式開始森林認(rèn)證工作是在2001年。2001年5月15日，由WWF（世界自然基金會）/WB（世界銀行）聯(lián)盟倡議發(fā)起并資助的森林認(rèn)證工作組在北京正式成立。 而今對于企業(yè)來說，森林認(rèn)證已經(jīng)不再象前兩年那樣陌生了，越來越多的企業(yè)積極參與了認(rèn)證工作。截止到2003年底，國內(nèi)已有50多個企業(yè)獲得了產(chǎn)銷監(jiān)督鏈的認(rèn)證。

    三、從法律的視角看森林認(rèn)證的意義

    （一）從實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的角度。

    關(guān)于森林資源可持續(xù)發(fā)展，加拿大森林環(huán)境部長J.S.maini曾下了這樣的定義：“在沒有不可接受的損害的情況下，長期保持森林的生產(chǎn)能力和可再生能力以及森林生態(tài)系統(tǒng)的物種多樣性?！睆纳址煞ㄒ?guī)的制定到實施，保護環(huán)境，維持森林的可持續(xù)發(fā)展都是其不變的目標(biāo)。在這一點上森林認(rèn)證與森林法律法規(guī)所追求的價值目標(biāo)是一致的，可以說是志同道合。森林認(rèn)證具有一定的環(huán)境效益，主要表現(xiàn)在保護生物多樣性及其價值、水資源、土壤、獨特而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀等；維持森林的生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，促進森林的可持續(xù)經(jīng)營；保護瀕危物種及其生境等方面。①

    森林認(rèn)證的主要目的首先就是提高森林的經(jīng)營水平，實現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營。目前，我國森林經(jīng)營單位仍然是根據(jù)主管部門批準(zhǔn)的森林經(jīng)營方案來經(jīng)營，森林經(jīng)營單位在引入森林可持續(xù)經(jīng)營機制方面仍然缺乏技術(shù)支撐、有效的指導(dǎo)和監(jiān)督。森林認(rèn)證將以我國的森林保護和可持續(xù)經(jīng)營的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)為技術(shù)支撐，監(jiān)督、檢驗森林經(jīng)營單位的森林經(jīng)營實踐，促進森林的可持續(xù)經(jīng)營。開展森林認(rèn)證的經(jīng)營單位必須按照可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系經(jīng)營森林，必然促進森林經(jīng)營技術(shù)和管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對于解決我國當(dāng)前森林經(jīng)營水平不高、森林生產(chǎn)率低的問題，具有重要意義。森林認(rèn)證不僅要求森林經(jīng)營活動是可持續(xù)的，而且要符合環(huán)境要求。它可確保森林經(jīng)營活動不破壞環(huán)境，維持整個森林的生態(tài)環(huán)境。這將有利于保護我國日益惡化的森林生態(tài)環(huán)境，有利于保護瀕危物種、生物多樣性及其生存環(huán)境。森林認(rèn)證在客觀上也促進了森林法律法規(guī)目的的實現(xiàn)。

    （二）從法律關(guān)系主體的角度。

    法律關(guān)系主體是法律關(guān)系的參加者，即在法律關(guān)系中一定權(quán)利的享有者和一定義務(wù)的承擔(dān)者。②政府主管部門、森林經(jīng)營單位、林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司、林區(qū)職工和居民、消費者等就是森林法律關(guān)系的主體。同時他們也是森林認(rèn)證的相關(guān)利益方。森林認(rèn)證的社會效益就是確保所有利益各方的權(quán)利得到尊重和實現(xiàn)。這樣可以協(xié)調(diào)相關(guān)利益方在森林法律關(guān)系中的矛盾沖突，彌補法律所帶來的缺陷。

    我們可以通過這幾個相關(guān)利益方在森林認(rèn)證中的作用看出森林認(rèn)證的社會效益。

    1、政府主管部門

    政府主管部門是有關(guān)林業(yè)的法律、法規(guī)和政策的制定者、頒布者和執(zhí)行者，在森林資源管理、培育、保護和利用，木材生產(chǎn)、加工、銷售和貿(mào)易以及市場規(guī)范等方面發(fā)揮著決定性作用；是制定、頒布和實施行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的主管部門，在決定采取何種森林認(rèn)證體系、制定國家森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、建立森林認(rèn)證機構(gòu)、提高森林認(rèn)證評審能力、加強森林認(rèn)證方面的研究和推廣、鼓勵森林經(jīng)營單位實施森林認(rèn)證、培育認(rèn)證林產(chǎn)品市場需求、提高公眾環(huán)境保護意識、加強森林認(rèn)證管理與宣傳等方面起著關(guān)鍵作用。政府部門是實施森林認(rèn)證的最主要權(quán)益相關(guān)者。

    2、森林經(jīng)營單位

    森林經(jīng)營單位承擔(dān)森林經(jīng)營的職責(zé)，有權(quán)利用森林資源，是森林經(jīng)營管理和利用的主體，是實施森林認(rèn)證的關(guān)鍵權(quán)益相關(guān)者。森林經(jīng)營良好、管理水平高，可以降低森林認(rèn)證的間接成本，即減少為了通過森林認(rèn)證所做的準(zhǔn)備工作和改進工作的花費。森林經(jīng)營單位通過森林認(rèn)證可以獲得更高的市場銷售價格和收益。同時，通過森林認(rèn)證可以進一步改進森林管理，提高森林生產(chǎn)力，更好地保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)森林的多目標(biāo)合理利用。

    3、林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司

    林產(chǎn)品加工企業(yè)和經(jīng)銷公司是連接從森林生產(chǎn)的木材到林產(chǎn)品消費者的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是產(chǎn)銷監(jiān)管鏈認(rèn)證的主要對象。如果對環(huán)境和消費者負(fù)責(zé)任的經(jīng)銷公司承諾優(yōu)先或只采購銷售經(jīng)認(rèn)證貼有標(biāo)簽的林產(chǎn)品，將促進林產(chǎn)品加工企業(yè)優(yōu)先購買認(rèn)證過的木材，就會形成對認(rèn)證木材的市場需求，從而帶動森林經(jīng)營的認(rèn)證。

    4、林區(qū)職工和居民

    林區(qū)職工和居民是直接的森林認(rèn)證的參與者和受影響對象，他們對森林認(rèn)證的認(rèn)識和接受程度將影響森林認(rèn)證工作的開展。提高林區(qū)職工和居民的環(huán)保意識，充分尊重和滿足他們的合法權(quán)益是順利開展森林認(rèn)證的關(guān)鍵因素之一。

    5、消費者

    消費者的環(huán)保意識和對林產(chǎn)品的需求取向是森林認(rèn)證的源動力。保護森林，其實并不只是林業(yè)工作者的責(zé)任。人們的日常消費與森林保護是息息相關(guān)的。消費者購買木材產(chǎn)品的行為要有利于保護，而不是破壞森林資源。推廣森林認(rèn)證是要告訴消費者，只有這樣的森林出產(chǎn)的木材才不會對環(huán)境造成傷害。同時，提高消費者的環(huán)保意識，鼓勵消費者優(yōu)先購買認(rèn)證標(biāo)記的林產(chǎn)品，通過消費者對環(huán)保產(chǎn)品的選擇，可以引導(dǎo)森林經(jīng)營單位走上健康、環(huán)保的發(fā)展道路，推動森林認(rèn)證的發(fā)展。

    這些相關(guān)利益方在森林法律關(guān)系中的角色基本上與他們在森林認(rèn)證中的角色一致，他們所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用在理論上也是相同的，因為他們的終 極利益是一致的，也就是維持森林的可持續(xù)發(fā)展。但是，在森林認(rèn)證中可以實現(xiàn)的社會效益在森林法律體系中并不一定可以充分實現(xiàn)，在森林法律法規(guī)的具體實施過程中，相關(guān)利益方時常因為無法在某種程度上達成一致，形成一種暫時的利益沖突，產(chǎn)生矛盾或者使矛盾激化。其中一個比較突出的原因就是，從實施方式上看，法律是由國家強制力來保證實施的；從主觀意志上看，由于沒有直接利益的驅(qū)動，相關(guān)利益方在遵守森林法律法規(guī)時往往是淡漠的、被動的。而森林認(rèn)證體現(xiàn)的是一種“自愿”，對于森林經(jīng)營企業(yè)來說，進行森林認(rèn)證是一種客觀要求的主觀自愿的行為。

    客觀上，中國經(jīng)濟入世后必將與世界經(jīng)濟全面接軌，面臨著更為廣闊的國際市場，這必然給中國家具等林產(chǎn)品出口帶來了非常良好的機遇。無論是在國際市場，還是在國內(nèi)市場，消費者的環(huán)境意識都在不斷提高，綠色消費已成為一種時尚，購買經(jīng)過認(rèn)證的木材及林產(chǎn)品是保護森林生態(tài)環(huán)境的積極選擇。我國是木材生產(chǎn)大國，每年出口36億美元的木材到歐美地區(qū)。目前的跡象表明，經(jīng)過認(rèn)證的林產(chǎn)品，可以消除各國對環(huán)境保護的貿(mào)易壁壘，森林認(rèn)證已成為我國企業(yè)進入國際市場的“護照”。在這個日益全球化的經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)必定會趨利避害主動參與森林認(rèn)證。而森林法律法規(guī)的“后臺”就沒有如此大的吸引力了。

    主觀上，以政府主管部門與森林經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系為例，我們可以看出森林認(rèn)證作為一種市場機制具有更大的靈活性，在市場激勵下更能發(fā)揮企業(yè)的積極性和主動性。事實上，政府和企業(yè)對于破壞森林可持續(xù)發(fā)展的危害性的認(rèn)識基本上是一致的，不一致的是各自的利益取向。政府的利益在于謀求社會的整體利益，而企業(yè)的利益在于降低成本，提高利潤，兩者之間存在著一定的緊張關(guān)系。企業(yè)缺乏促進森林可持續(xù)發(fā)展的直接動力，企業(yè)動力的來源就是經(jīng)濟刺激，而森林認(rèn)證可以給予企業(yè)這一經(jīng)濟刺激動力——利潤與市場。強有力的市場在敦促越來越多的人開始關(guān)注森林認(rèn)證。認(rèn)證能為企業(yè)帶來各方面的收益，這是企業(yè)開展森林認(rèn)證的動力。

    從長遠(yuǎn)看，森林認(rèn)證通過市場的力量，促進森林經(jīng)營單位向可持續(xù)經(jīng)營方向轉(zhuǎn)變。根據(jù)森林認(rèn)證的要求，森林經(jīng)營單位首先要引進先進的管理體系和經(jīng)營體系，改善企業(yè)經(jīng)營管理狀況，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率。森林認(rèn)證將推動企業(yè)按照可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)進行森林經(jīng)營，不僅會提高森林的生產(chǎn)力，而且有益于保護森林資源。

    從眼前看，森林認(rèn)證可以增強企業(yè)產(chǎn)品的市場競爭力，有利于企業(yè)保持現(xiàn)有市場份額或進入新市場；森林認(rèn)證還可以使企業(yè)獲得一個高出非認(rèn)證產(chǎn)品一定比例的市場銷售價；通過森林認(rèn)證，企業(yè)將獲得經(jīng)濟效益，他們會自覺地將森林經(jīng)營活動納入可持續(xù)發(fā)展的框架之內(nèi)，從而提高了企業(yè)的環(huán)保形象。通過森林認(rèn)證，企業(yè)感到有利可圖了，原先被認(rèn)為只有投入沒有產(chǎn)出的環(huán)保事業(yè)一下成了搖錢樹。由于企業(yè)為了申請森林認(rèn)證，競相采用先進的森林環(huán)保治理技術(shù)，森林環(huán)保治理技術(shù)的需求極大增加，這又為技術(shù)開發(fā)提供了動力，有助于森林環(huán)保的良性循環(huán)。

    有了“森林認(rèn)證”這個“中間人”，政府主管部門與森林經(jīng)營企業(yè)的關(guān)系自然得到了緩和，政府主管部門不需要時常以執(zhí)法者的身份向企業(yè)施壓要其遵守法律法規(guī)，甚者給與法律的懲罰。在運用國家強制力的場合，人們是被迫才遵守法律的，其守法的主動性和積極性更無從談起，很難保證法律得到充分的實施。而且，運用國家強制力需要投入一定的人力、財力和物力，這就提高了法律運行的成本，不符合法律的效益原則。美國學(xué)者博登海默認(rèn)為：“如果有必要將主要依賴政府強制力作為實施法律命令的手段，那么這只能表明該法律制度機能失靈而不是肯定其效力與功效?！雹僬缑绹?span>Collins Pine公司 B Howe所說：“長期以來我們一直抱怨政府令人窒息的規(guī)章制度，而認(rèn)證則為我們提供了一種內(nèi)在動力，鼓勵企業(yè)自覺自愿的努力達到一定的結(jié)果……單純靠法律法規(guī)卻往往很難做到這一點?！雹?span>

    森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)充分考慮了以林為生居民的生計問題，以及森林提供的娛樂、文化和其他社會價值。開展森林認(rèn)證工作，可以將造林綠化、發(fā)展地區(qū)林業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)民脫貧致富，以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)有機地結(jié)合起來。森林認(rèn)證可以促進與森林認(rèn)證有關(guān)的各權(quán)益相關(guān)者參與森林保護和森林可持續(xù)經(jīng)營,可以使各權(quán)益相關(guān)者在森林法律體系下應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和履行的義務(wù)一并實現(xiàn)了。也可以說，森林認(rèn)證有利于森林法律法規(guī)社會效益在較短的時間內(nèi)充分的實現(xiàn)。

    （三）從推動森林法律法規(guī)的實施與完善角度。

    1、森林認(rèn)證將強化我國森林法律法規(guī)的執(zhí)行力度。法的實現(xiàn)是指法的要求在社會生活中被轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。法律只有實現(xiàn)才能起到建立和維護社會秩序的作用。不能實現(xiàn)的法律等于一紙空文，幾乎沒有意義。③FSC 10條原則的第一條明確要求，“森林管理應(yīng)尊重所在國的所有相關(guān)法律以及所在國加入的國際條約和協(xié)議”。世界環(huán)境與發(fā)展研究所最近的一份關(guān)于認(rèn)證對企業(yè)和政策影響的研究報告指出：森林認(rèn)證將提高企業(yè)對森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)識；獲得森林經(jīng)營認(rèn)證的企業(yè)將對其它企業(yè)產(chǎn)生示范作用；森林認(rèn)證將強化國家法律和政策的執(zhí)行。④因此，有些國家將森林認(rèn)證視為執(zhí)行國家現(xiàn)有法律法規(guī)以及政策的手段。 例如，對于中國以采伐限額為主的強制性行政管理體系來講，基于市場和自愿原則的森林認(rèn)證體系可以成為政府開展林業(yè)行業(yè)管理的有益補充。單一的制度對于一個社會的貢獻總是有一定的局限，多種制度配套運轉(zhuǎn)，有機結(jié)合，相輔相成就可以提高每個制度的運轉(zhuǎn)效益，進而提高整個社會的運轉(zhuǎn)效益，并且可以節(jié)省各種制度的社會成本。

    2、森林認(rèn)證制度的發(fā)展有助于森林法律體系的健全和完善。森林經(jīng)營認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的要求不同程度地高于國家法律法規(guī)，或包括了更多的因素，如環(huán)境方面。改善森林經(jīng)營是所有森林認(rèn)證計劃的目標(biāo)和要求。森林經(jīng)營不僅要達到森林認(rèn)證的要求，而且還要求進一步改善和提高，包括改善經(jīng)營體系、規(guī)劃和檔案，以及采取預(yù)防和緩和措施減少對環(huán)境的影響。法律應(yīng)該具有一定的超前性，才能推動社會的發(fā)展。目前，森林法律體系中的某些法律法規(guī)已經(jīng)顯現(xiàn)出一定的滯后性，所以說，作為高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的森林認(rèn)證制度，在一定程度上可以將我國的森林法律體系引領(lǐng)到一個更高的層次上。另外，森林認(rèn)證的發(fā)展將參與林業(yè)的各方聯(lián)系在一起，使利益各方的地位合法化，并讓他們參與法律法規(guī)的討論，可以有效的平衡各方利益，提高法律實際運轉(zhuǎn)的效益，也有助于森林法律體系的健全和完善。

    3、森林認(rèn)證的示范作用帶動了森林法律法規(guī)的宣傳，有助于提高全民的環(huán)保意識和法律意識。法的實現(xiàn)之所以有時變得很困難，一部分原因是因為缺乏與之相對應(yīng)的法律文化作為其實現(xiàn)的土壤，人們還不具備相當(dāng)程度的法律意識。“知法”是培養(yǎng)人們的法律意識的第一步，法律宣傳又是讓人們執(zhí)法的最基礎(chǔ)最直接的方式之一。但是一般性的法律宣傳，收效并不盡如人意。在這方面，森林認(rèn)證又成為法律宣傳的良好媒介。森林認(rèn)證早期的主要影響是認(rèn)可良好的森林經(jīng)營，因為森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)是建立在良好的經(jīng)營實踐的基礎(chǔ)之上的。從目前的森林認(rèn)證實踐來看，認(rèn)證的森林沒有或極少數(shù)處于毀林或退化的狀態(tài)。森林認(rèn)證的主要作用是對其它森林經(jīng)營者的示范效應(yīng)，認(rèn)證的森林提供了一個森林可持續(xù)經(jīng)營的典范和模板。表明通過了森林認(rèn)證的森林經(jīng)營單位的森林經(jīng)營良好。因為增加了真實的利益驅(qū)動，相對與單純的法律宣傳，這種榜樣的示范性效果更加明顯，促使森林經(jīng)營者和林產(chǎn)品企業(yè)自覺的遵守森林法。森林認(rèn)證不僅考慮了森林經(jīng)營的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益，而且強調(diào)了公眾廣泛的參與性，森林認(rèn)證活動提供了一種新的全社會辦林業(yè)、全民搞綠化的途徑，有助于提高全民環(huán)保意識和法律意識。

    四、有關(guān)森林認(rèn)證立法的幾點思考

    基于森林認(rèn)證對于森林資源的可持續(xù)發(fā)展，對于森林法律法規(guī)實施與完善的巨大推動作用，我們需要在全面、系統(tǒng)研究全球現(xiàn)有森林認(rèn)證體系的基礎(chǔ)上，吸取各體系的優(yōu)點，根據(jù)我國的國情和林情，按照國際慣例，建立一套中國的森林認(rèn)證的體系，而且還應(yīng)該將森林認(rèn)證法律化，換句話說，就是為森林認(rèn)證立法。

    （一） 森林認(rèn)證立法的現(xiàn)實必要性

    一方面，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的需要，有必要及時制定新的法律法規(guī)，防止因法律法規(guī)的缺位而阻礙甚至破壞經(jīng)濟社會的發(fā)展。隨著森林認(rèn)證制度的發(fā)展，立法的需要自然也就產(chǎn)生了。同時也是對現(xiàn)有森林法律體系的補充與完善，有利于提高整個森林法律體系的效益。例如，南美洲的玻利維亞，該國林業(yè)政策與法規(guī)參照森林認(rèn)證的有關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)進行了修改和完善，將森林可持續(xù)經(jīng)營的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與國家林業(yè)政策法規(guī)融為一體，在吸收國際森林經(jīng)營寶貴經(jīng)驗的同時，促進了森林認(rèn)證的發(fā)展。①

    另一方面，森林認(rèn)證立法是森林認(rèn)證制度健康發(fā)展的保障。如同任何一種制度都有自己的優(yōu)勢一樣，每一種制度也都有自己的不足，森林認(rèn)證當(dāng)然也不會例外。由于森林認(rèn)證不具備強制性，而是遵循自愿原則，并通過商業(yè)認(rèn)證機制，借助市場對“可持續(xù)產(chǎn)品”的需求來推動實施的，它在提高森林經(jīng)營水平以及促進森林可持續(xù)經(jīng)營方面作用顯著，相對于具有強制性和權(quán)威性的法律法規(guī)政策而言，被形象的稱為“軟政策工具”。②森林認(rèn)證不是萬能的，其本身機制具有一定的局限性，它并不能單獨的、充分的發(fā)揮其應(yīng)有的作用來解決所有的森林問題。在下列條件下，森林認(rèn)證就有可能鼓勵和導(dǎo)致不良的森林經(jīng)營:一是森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)沒有完全考慮到適合當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)性的因素；二是森林認(rèn)證機構(gòu)沒有充分了解當(dāng)?shù)氐那闆r，從而錯誤地引導(dǎo)了森林經(jīng)營；三是森林認(rèn)證是一個自愿的進程，需要兼顧生產(chǎn)者和各方的利益，但就森林認(rèn)證活動本身來說，它也是一種市場機制，是一種企業(yè)行為，在市場和利潤的誘惑下，難免會染上市場經(jīng)濟的某些頑癥。例如，一些森林經(jīng)營單位認(rèn)為其經(jīng)營水平達不到認(rèn)證的要求，或無能力承擔(dān)費用時，可能將產(chǎn)品轉(zhuǎn)向無環(huán)境意識的消費者，從而惡化森林經(jīng)營,甚至可能會導(dǎo)致毀林。

    如何避免、減少或者消除這些負(fù)面影響呢？法律在這方面就可以發(fā)揮其獨有的魅力了。法律規(guī)范作為人的行為規(guī)范或行為準(zhǔn)則，其主要功能和作用是規(guī)范人的行為，即法律規(guī)范規(guī)定人應(yīng)該如何行動，包括禁止什么行為、限制什么行為和鼓勵什么行為。法律還具有調(diào)整、保護、教育、指引和評價功能。我國法理學(xué)界一般認(rèn)為法具有以下四個特征：1、國家創(chuàng)制性。法律是由國家制定和認(rèn)可的。2、特殊規(guī)范性。法律規(guī)范是一種行為規(guī)范，通過對人們的行為提出模式化要求，進而實現(xiàn)調(diào)整社會關(guān)系的目的；法律規(guī)范在邏輯上由前提條件、行為模式和法律后果三部分組成，具有獨特的、嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)。3、普遍適用性。法作為一個整體在本國主權(quán)范圍內(nèi)或在法所規(guī)范的界限內(nèi)，具有使一切國家機關(guān)、社會組織和公民一體遵行的法律效力。4、國家強制性。法律是由國家強制力來保證實施的，這是法律的運行有了可靠的保障。國內(nèi)外有些學(xué)者認(rèn)為，法的可訴性是現(xiàn)代法治國家中法的重要特征之一。法的可訴性是指法律作為一種規(guī)范人們外部行為的規(guī)則，可以被任何人（特別是公民和法人）在法律規(guī)定的機構(gòu)中（特別是法院和仲裁機構(gòu)中）通過爭議解決程序（特別是訴訟程序）加以運用的可能性。①如果為森林認(rèn)證立法，就可以通過國家制定并認(rèn)可，將森林認(rèn)證機構(gòu)、森林認(rèn)證的管理辦法、科學(xué)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等因素納入一個完整統(tǒng)一的法律中加以規(guī)范，使其具有了普遍適用性，并且由國家強制力來保證實施，相關(guān)權(quán)利受到侵害還可以根據(jù)其可訴性尋求法律救濟。隨著法律的發(fā)展和演變，法律的目的、任務(wù)、作用和功能正朝著多元化的方向發(fā)展，法律具有越來越廣泛的任務(wù)、作用和功能。②森林法律法規(guī)就是保護森林環(huán)境、合理開發(fā)森林資源，就是協(xié)調(diào)或調(diào)整人與森林的關(guān)系。將國家林業(yè)法律法規(guī)和林業(yè)政策等具有強制約束力的“硬政策工具”與森林認(rèn)證的“軟政策工具”相互兼容，形成開放式的強有力的法律體系，這樣可以引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督森林和森林產(chǎn)品的經(jīng)營者遵照可持續(xù)經(jīng)營的基本原則和方法從事林業(yè)經(jīng)營活動，為森林的可持續(xù)發(fā)展提供雙重保險。

    （二）森林認(rèn)證立法需要考慮的幾個問題

    為了確保森林認(rèn)證的有效性、權(quán)威性、公平性、公正性和公開性，保證森林認(rèn)證質(zhì)量，促進我國森林的可持續(xù)經(jīng)營，我們應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、《中國21世紀(jì)議程林業(yè)行動計劃》等國家有關(guān)法律、法規(guī)和文件精神，以及蒙特利爾進程等相關(guān)國際進程，③逐步建立一系列規(guī)章制度，制定相關(guān)管理辦法，以規(guī)范我國的森林認(rèn)證市場,加快相關(guān)森林認(rèn)證立法的進程，盡快建立起比較完善的適合我國國情的現(xiàn)代森林認(rèn)證法律體系。

    1、 森林認(rèn)證立法應(yīng)該以森林資源的可持續(xù)發(fā)展為立法價值；以提升中國森林資源開發(fā)利用的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益為基本取向；應(yīng)該體現(xiàn)森林認(rèn)證自身的特點，應(yīng)該考慮到全部利益的群體，符合環(huán)境、社會和經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)，保持透明度，依據(jù)環(huán)境的準(zhǔn)則進行運作等基本內(nèi)容，以科學(xué)、可信、公平、公正、公開為基本原則。

    2、 森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在需求?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會工作報告》（在九屆人大四次會議上）指出，2000年已經(jīng)建立起了社會主義市場經(jīng)濟法律體系的框架，到2010年，將建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟法律體系。森林認(rèn)證法律制度應(yīng)當(dāng)是充分體現(xiàn)現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制內(nèi)在需求的法律，體現(xiàn)市場經(jīng)濟下森林環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，實現(xiàn)森林經(jīng)濟快速發(fā)展與森林保護的良性循環(huán)。

    3、 森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)追求立法效益最大化。追求立法效益最大化的法律制度，實質(zhì)上是在諸多可能的制度中進行立法和實施成本最低而實施收益最高的制度選擇。森林認(rèn)證立法應(yīng)當(dāng)追求實現(xiàn)在森林資源可持續(xù)供應(yīng)、環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面整體的、長遠(yuǎn)的效益最大化。

    （1）在開放程度上。現(xiàn)行森林認(rèn)證體系的森林可持續(xù)經(jīng)營原則和標(biāo)準(zhǔn)是世界各國森林經(jīng)營寶貴經(jīng)驗的結(jié)晶，特別是在生物多樣性保護和森林經(jīng)營的公開性等方面，都值得我們借鑒、吸納。我國的森林認(rèn)證體系應(yīng)定位于開放的體系，減少來自發(fā)達國家關(guān)于環(huán)境保護和森林問題的責(zé)難，不應(yīng)只局限于某一特定體系，要與國際接軌，爭取得到國際市場的承認(rèn)，為我國森林認(rèn)證獲得多體系的認(rèn)可創(chuàng)造條件，保證和開拓國際市場。

    （2）與中國國情的契合度上。由于我國的森林管理體制、森林的所有權(quán)、經(jīng)營模式以及經(jīng)營方向不同，我國的森林認(rèn)證活動不可能完全照搬國外的模式。森林認(rèn)證工作是一項系統(tǒng)工程，不僅要遵循國家現(xiàn)有的法律法規(guī)及我國已簽署的國際條約和協(xié)議，還要考慮到我國地域遼闊，發(fā)展不平衡，考慮到環(huán)境、經(jīng)濟、社會、森林經(jīng)營、林產(chǎn)品加工與貿(mào)易等各個學(xué)科和領(lǐng)域，因此，我們必須研究制定一套科學(xué)的、符合我國國情和林情的森林可持續(xù)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系及森林認(rèn)證體系。比方說，為了使森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性，在標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，應(yīng)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的示范工作相結(jié)合。我們可以選擇2～3個條件比較好的地區(qū)或森林經(jīng)營單位（或加工企業(yè)），進行森林經(jīng)營認(rèn)證和產(chǎn)銷監(jiān)管鏈審核示范。示范認(rèn)證可以為制定我國的森林認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和建立森林認(rèn)證體系提供依據(jù)。

    （3）在追求制度創(chuàng)新及其與現(xiàn)行制度的協(xié)調(diào)上。以前的諸多經(jīng)驗和教訓(xùn)表明過于注重追求制度創(chuàng)新，常常會忽視所創(chuàng)設(shè)的制度與現(xiàn)行制度間的協(xié)調(diào)。應(yīng)特別注意借鑒現(xiàn)行相關(guān)制度在實施中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，分析并促進其與現(xiàn)行制度體系之間的兼容和協(xié)調(diào)。建立森林認(rèn)證法律體系要與相關(guān)法律法規(guī)銜接，與國家相關(guān)林業(yè)政策的實施結(jié)合起來，如限額采伐制度、天然林保護工程、森林生態(tài)基金補償制度以及國家生態(tài)建設(shè)工程等，它可在一定程度上加強這些政策的實施，或者提供一種機制。  

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